Les 10 Milliards d’Euros annuel d’aides publiques boostent-elles l’innovation en France ?

Un rapport officiel dresse le premier bilan de la politique d’innovation de la France au cours des quinze dernières années

Pour la première fois, un rapport de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovations (CNEPI) dresse le bilan de la politique d’innovation de la France depuis 2000. Cette commission a pour ambition d’émettre des recommandations pour rendre plus efficaces les efforts publics en matière de soutien à l’innovation. Sa première tâche a consisté à établir un état des lieux des dispositifs existants. Le fruit de ce travail a fait l’objet d’un rapport publié le 21 janvier 2016 [1].

La mise en place de cette commission, ainsi que le rapport qui en découle, se place dans un contexte particulier : placer durablement l’économie française à la frontière technologique, assurer sa compétitivité par la montée en gamme des biens et services produits. Il faut sans doute attribuer cette constance au fait que nos gouvernants se sont convaincus qu’un des meilleurs moyens de relever le taux de croissance économique dans un contexte de concurrence accrue est de miser sur le renforcement de nos capacités d’innovation.

L’objectif demeure incontestable : d’une part, la montée en gamme rapide des pays émergents et, d’autre part les succès commerciaux des partenaires de la France qui ont su miser sur la nouveauté et sur la qualité, confirment que si un pays avancé comme le nôtre veut maintenir son niveau de vie et défendre ses positions sur les marchés internationaux, il doit impérativement jouer cette carte.

Selon le rapport de la CNEPI, cet objectif ne sera pas atteint grâce au seul soutien public, aussi important et bien ciblé soit-il. La capacité d’innovation d’une économie dépend au moins autant du niveau de formation de ses actifs, de la qualité de ses institutions économiques et sociales, de la profondeur de son marché financier, de sa fiscalité et pour tout dire de l’état d’esprit de ses chercheurs, entrepreneurs et salariés que de l’effort financier de la collectivité nationale.

Plus de 10 milliards d’euros sur la table

Le premier résultat de ce travail est la consolidation de l’ensemble des aides à l’innovation. Dix milliards d’euros, soit un demi-point de PIB, sont aujourd’hui consacrés au soutien à l’innovation par les différents acteurs publics : État, régions et Europe essentiellement. « C’est un montant considérable, supérieur de plus de 25 % au budget de la justice par exemple » explique les rapporteurs.

Cependant, il est regrettable que ce rapport ne fasse pas mention des bénéfices inhérents à ce dispositif pour l’économie française (et donc les rentrées fiscales). En effet, de par notre activité, nous sommes directement en contact avec les contraintes de nos clients. Nous constatons quotidiennement que, d’une part, les PME bénéficiant du CIR et/ou du CII, participent activement au développement de la compétitivité de la recherche française et qu’elles préfèrent souvent conserver leur département de R&D en France plutôt que d’en ouvrir un à l’étranger (principalement dans des pays à bas coûts) grâce au CIR/CII.

Ainsi, ces mesures incitatives permettent à ces mêmes entreprises d’embaucher des salariés hautement qualifiés à des salaires élevées. Les retombées fiscales pour la collectivité sont donc probablement directes.

Le rapport fait également état que le soutien financier à l’innovation a doublé en euros constants de l’évolution sur 15 ans, et que l’effort a été maintenu quel que soit la tendance politique au pouvoir. En conséquence, la nécessité pour les acteurs économiques d’innover pour rester compétitifs fait donc consensus.

Trop de dispositifs

Malheureusement, selon les rapporteurs, le financement par les pouvoirs publics de l’innovation passe par de multiples dispositifs et instruments, trop souvent instables dans le temps ou dans leur forme. Le rapport illustre ce propos par des chiffres explicites : en 2000, l’Etat et ses opérateurs géraient près de 30 dispositifs nationaux quand il en existe 62 à l’heure actuelle. Et ce, sans compter ceux qui sont gérés par les collectivités territoriales.

Une règle usuelle de politique publique est qu’il faut disposer d’autant d’instruments que l’on poursuit d’objectifs. En l’espèce, on imagine difficilement que l’État poursuive plus de 60 objectifs différents. Il y a donc, inévitablement, redondance des dispositifs. Qui plus est, la profusion des dispositifs crée, pour les acteurs privés ou publics, un problème informationnel. Plutôt que de soutenir les plus dynamiques ou les plus innovants d’entre eux, elle risque d’avantager ceux, entreprises ou acteurs de la recherche, qui investissent dans la maîtrise de la complexité administrative et de l’instabilité des politiques publiques.

Moins d’aides directes, plus d’incitations fiscales

Un troisième fait notable présenté dans le rapport de la CNPEI est l’évolution marquée des modalités de soutien. Il y a 15 ans, plus de 80% des aides étaient directes, celles-ci représentent maintenant moins de 20% des aides (une division par 2 à peu près en termes de montants réels). De ce fait, les incitations fiscales, c’est-à-dire pour l’essentiel le Crédit d’impôt recherche (CIR), représentent aujourd’hui, avec 6,4 milliards d’euros, 60 % du soutien total, contre 17 % en 2000 ; tandis que, de manière symétrique, les aides directes (sous forme de subventions essentiellement), ont été divisées pratiquement par deux en termes réels sur la période. Elles représentent à l’heure actuelle 19,1 % des soutiens.

Réorganisation institutionnelle

Une réorganisation institutionnelle d’ampleur a été conduite avec la mise en place de deux grands acteurs : le Commissariat général à l’investissement (CGI), qui gère les Programmes d’investissement d’avenir (PIA), et la Banque publique d’investissement (Bpifrance), qui accompagne et finance les efforts d’innovation des entreprises. Les programmes innovation du PIA représentent en flux annuels moyens 57 % des soutiens directs et les financements Bpifrance, en équivalent subvention, 37 % (y compris les actions du PIA gérées par Bpifrance). Par ailleurs, les aides viennent aussi des collectivités, notamment des régions (5,4% du total mais surtout 15,2% des aides directes) et de l’Union européenne (4,5% du total et 12,7% des aides directes).

Le soutien va à la R&D et aux entreprises innovantes

Le rapport souligne que les dispositifs poursuivent 5 objectifs principaux :

1. augmenter les capacités privées de R & D ;
2. soutenir le développement des entreprises innovantes.
3. accroître les retombées économiques de la recherche publique ;
4. développer les projets de coopérations entre acteurs ;
5. promouvoir l’entrepreneuriat innovant.

L’objectif d’augmenter les capacités privées de R&D mobilise aujourd’hui plus des deux tiers des moyens publics alloués à l’innovation, soit 6 milliards d’euros, principalement par le canal du CIR. Ce soutien à la R&D et aux entreprises innovantes a récemment été confirmé par le gouvernement qui a annoncé la sanctuarisation de ce dispositif (cf. notre article du 25 Janvier 2016 [2]).

Vient ensuite le soutien au développement des entreprises innovantes, qui avec 1,4 milliard représente près de 16,4 % des soutiens. Comme le premier objectif, il mobilise la même proportion du total des soutiens qu’en 2000, mais tant leur volume que la diversité des dispositifs a beaucoup augmenté.

Les trois autres objectifs (accroître les retombées économiques de la recherche publique, développer les projets de coopérations entre acteurs et promouvoir l’entrepreneuriat innovant) ne bénéficient que de 13,4% du total des aides alors qu’ils mobilisent 32 dispositifs. Il y a donc coexistence d’un grand nombre de dispositifs de relativement petite taille.

Innovation et régions

Les régions se sont affirmées comme acteurs importants des politiques d’innovation. Le recensement des aides régionales effectué par la commission permet d’apprécier leur contribution aux finalités générales. Même si les soutiens qu’elles mobilisent sont limités à 5,4 % du total, ils représentent 15,2 % du soutien direct. L’Union européenne avec 4,5 % du total et 12,7 % des aides directes est un acteur de poids presque équivalent.

Conclusion

Le rapport souligne que cet état des lieux n’est pas suffisant à lui seul pour guider des changements en matière de politique de soutien à l’innovation. Selon les rapporteurs, trop de questions restent en suspens quant à l’efficience réelle des dispositifs, la capacité des acteurs à se les approprier ou encore la pertinence d’un système palliatif d’aide quand des actions pourraient être menées plus en amont par des réformes structurelles par exemple.

Toutefois, le rapport insiste sur le fait que, « indépendamment du nombre des dispositifs, la complexité du paysage en la matière provient également de la relative instabilité qui caractérise certains de ces instruments. Cette question rejoint non seulement celle du ciblage des aides mais aussi celle de leur profil temporel, car il n’est pas exclu qu’un besoin de réglage fin puisse conduire à de nombreux ajustements successifs. Au-delà, cette instabilité renvoie aussi au fait que l’action publique est soumise à deux logiques contradictoires et qui jouent souvent de façon séquentielle : d’une part le souci de satisfaire certains besoins en matière d’innovation et, de l’autre, la pression en faveur d’une limitation des aides induites pour les finances publiques ».

Comme nous l’avons fait remarquer plus haut, nous regrettons juste que le rapport n’aborde pas la question essentielle des bénéficies éventuels en termes d’emplois hautement qualifiés et donc de rentrées fiscales, ce qui pourrait valider encore plus leur pertinence.

Nous attendons donc la suite avec impatience. Ce premier bilan du genre a le mérite d’exister désormais, et de pointer du doigt ce qui devra être amélioré, comme par exemple :

• La complexité et multiplicité des dispositifs existants ;
• La répartition entre les aides directes et indirectes : La politique suivie doit-elle s’appréciée en regard de l’objectif d’incitation à la R&D, de l’objectif de compétitivité industrielle, ou de l’objectif d’attractivité du territoire ? ;
• La coordination de l’action des différents échelons publics (Régionaux, Nationaux et Européens)

Contact: Pascal Bally, Vincent Weber

[1] Rapport CNEPI 2016

[2] Article Inneance: Projets de loi de finance 2016